İDARİ YARGIDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

İDARİ YARGIDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

1. YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KURUMUNU DOĞURAN HUKUKİ SEBEPLER
1.1. GENEL OLARAK
Kamu hizmetlerinin devamlılık, kararlılık içinde ve etkin bir biçimde yerine getirilebilmesi için idarenin, kanunlarla görevli kılındığı alanlarda kamu gücüne dayanarak uyguladığı işlemlerin; yürütülmesi gerekli olma, icabında zor kullanarak uygulanma, hukuka uygun sayılma ve herkes tarafından uyulma zorunluluğuna ilişkin niteliklerini, dava sonuna kadar askıya alan bir başka ifade ile idari işlemlerin bahse konu vasıflarını etkisiz hale getiren ve idare hukukuna özgü bir yargı işlemi olan yürütmenin durdurulması “dava açılması idari işlemlerin yürütülmesini durdurmaz.” Kuralına istisna teşkil etmektedir. 1

Yürütmenin durdurulması kararının, idari işlemin niteliklerinden olan kanunilik ve hukuka uygunluğu askıya alarak, işlemin uygulanmasını dava sonuna kadar erteleyen yargısal karardır.

Yürütmenin durdurulması müessesesi kişilerin temel hak ve özgürlüklerinin korunması bakımından ziyadesiyle önemli bir unsurdur. Bu vasıta ile idare karşısında bireylerin ezilmemesi, korunması ve temel hak ve özgürlüklerinin teminat altına alınması sağlanmış olur. Aynı zamanda bu yolla telafisi güç veya imkânsız zararların veya olayların ortaya çıkması engellenir ve kamu yararının korunması, idareye işlemini gözden geçirme,

1 AKURAL Sami, İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması Ve Yürütmenin Durdurulması Kararlarının Etki Ve Sonuçları, 1976, sahife 117

düzeltme imkânı verme ve idareyi tazminat mükellefiyetinden kurtarmak gibi faydaları bulunmaktadır.2

1.2. HUKUKİ SEBEPLER
Yürütmenin durdurulması müessesesinin iki tane temel hukuki sebebi bulunmaktadır. Bunlardan birincisi Hukuk Devleti olma gereği, ikincisi idari yargıda ikame edilen davanın yürütmeyi durdurmamasıdır. Aşağıda bu iki unsur detaylı olarak açıklanacaktır.

1.2.1.Hukuk Devleti İlkesi
Anayasa Mahkemesi 11.10.1963 tarihli 63/124 Esas, 23 Karar sayılı kararında hukuk devleti ilkesinin tanımı yapılmıştır. Bu tanım daha sonra birçok kararda kullanılmış ve temel tanım olarak kabul edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi kararında; “Hukuk devleti insan haklarına saygı gösteren ve bu hakları koruyucu, adil bir hukuk düzeni kuran ve bunu devam ettirmeye kendini zorunlu sayan ve bütün faaliyetlerinde hukuka ve anayasaya uyan bir devlet olmak gerekir. Hukuk devletinde, kanun koruyucu organ da dâhil olmak üzere, devletin bütün organları üstünde hukukun mutlak bir hâkimiyeti haiz olması, kanun koruyucunun yasama faaliyetlerinde kendisini her zaman anayasa ve hukukun üstün kuralları ile bağlı tutması lazımdır”.3

2 ÇAĞLAYAN Ramazan, İdari Yargı Kararlarının Sonuçları Ve Uygulanması, 2000, sahife 91
3 ASLAN Zehreddin, İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması, 2001

Bu itibarla değerlendirildiğinde hukuk devletinin amacı, yönetim yetkisinin keyfi kullanılmasına bağlı olarak vuku bulacak olumsuz ve tehlikeli durumları en az seviyeye indirmek; istikrarsız, sarih olmayan ve geçmişe dönük geçmişe dönük kuralların neden olduğu kişisel hürriyet ve onur ihlallerini engellemektir.4

Yargı kararlarına uyulması Hukuk Devletinin olduğu kadar, uygar bir toplum olmanın da temelidir. Yargı kararlarına uyulmanın idare edenlerin keyfine bağlı olduğu bir toplumda hukuk güvenliği yok demektir. Hukuki güvensizlik her türlü güvensizliği davet eder. (Kıratlı, 5 s. 149).

Hukuk devletinden ve hukuki güvenlikten söz edebilmek için asgari olarak bulunması gereken kuralların ve müesseselerin bazı sosyal değerlere dayanması zorunludur. Bunlar:

1.2.1.1.İnsan Onuru
Bireylerin birbirlerine göstermek zorunluluğunda olduğu saygının dayandığı kişisel değere insan onuru denilebilir. Böyle bir değer, insanların kendine dönük olarak duyduğu özsaygıyı ifade etmektedir.

Adaletin değişmeyen iki yönü; eşitlik ve insan onurdur. Zira adil olmak, her şeyden önce hukukun herkesi onurlu bir insan saymasını zorunlu kılar. Hukuki eşitliğin temelinde de ahlaki bir ilke olan insan onuru bakımından eşitlik düşüncesi yatar.6

1.2.1.2.Adalet

4 ATAR Yavuz, Türk Anayasa Hukuku, sahife 93-94
5 KIRATLI Metin, İdari Yargı Kararlarının, Özellikle Yürütmenin Durudurulması Kararlarının Uygulanmaması Konusunda T.B.B. Yönetim Kurulu’nun Görüşleri, 1975,sahife 4
6 KABAOĞLU İbrahim, Özgürlükler Hukuku, İnsan Haklarının Hukuksal Yapısı Üzerine Bir Deneme, 1994, sahife 15

Adalet hukuk devletinin maddi unsurlarından birisi ve hatta en önemlilerinden biridir. Zira adaletin olmadığı bir yerde hukuk devletinden de söz edilemez.

1.2.1.3.Eşitlik
Hukuk önünde eşitlik, kamu otoritelerinin hiçbir ayrım gözetmeksizin herkese eşit muamele etmesi anlamına gelir ve böyle olması gerekir. Hukuk önünde herkesin eşit olduğu düşüncesi hukuk terminolojisinden ayrımcılık ve ayrıcalık kavramlarının çıkarılmasıdır.

Devlet bireylere eşit mesafede durmak zorundadır. Yalnız buradaki mutlak anlamda bir eşitlik değil, aynı konumda ve statüde bulunanlara eşit davranmak demektir. Yoksa devletin herkesi aynı işleme tabi tutacağı, herkese istisnasız aynı muameleyi uygulayacağı anlamına gelmez. Şayet böyle bir uygulama gerçekleşirse o zaman eşitsizlik söz konusu olacaktır.7

Anayasamızın da 10. maddesinde herkesin dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayrım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğu düzenlemesi yer almaktadır.

1.2.1.4.Özgürlük
Özgürlük, kısıtlamaların ve engellerin olmaması anlamına gelmektedir. Özgür eylem ise tehdit ya da başka bir yolla dayatılan veya tayin edilen değil, gönüllü olarak iradeye bağlı olarak yapılan eylemdir. Ancak özgürlükle sorumluluk arasında sıkı bir bağ vardır. İnsan onuru, adalet, eşitlik ve özgürlük hukuk devleti ilkesinin maddi unsurlarıdır.

1.2.1.5.Demokrasi
Hukuk devleti, hürriyetçi bir rejimin varlığı, milli egemenlik ilkesi, katılımı sağlayan hür seçimler demokratik devletin gerekleri olarak sıralanabilir. Aslında görüldüğü gibi insan hakları, demokrasi, hukuk devleti iç içe girmiş ve karşımıza birbirlerinin unsuru olarak çıkan
kavramlardır.

7 AKYILMAZ Bahtiyar, İdare Hukuku, 2004, sahife 57

1.2.1.6.Temel Hak Ve Hürriyetlerin Güvence Altına Alınması
Hukuk devletinde hak ve hürriyetlerin tanınmış olması başlı başına yeterli olmamakla birlikte söz konusu hak ve hürriyetlerin korunmasına ve aranmasına yönelik yolların açık tutulması şarttır.

Bireyler herhangi bir engel ya da yasaklama ile karşı karşıya kalmadan haklarını arayabilmelidir.

Bu kapsamda 2001 yılında yapılan anayasa değişikliği ile herkes meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu hüküm altına alınmıştır.8

1.2.1.7.Kuvvetler Ayrılığı
Kuvvetler (erkler) ayrılığı ilkesi, hukuk devleti ilkesinin önemli unsurlarından biri olup, yasama fonksiyonunun yürütmeden ayrı bir organın elinde bulunması, diğer yandan da yargı fonksiyonunu ifa eden organın bağımsız ve tarafsız hakim ve savcılar eliyle yürütülmesi
anlamına gelmektedir.

1.2.1.8.Yargı Organının Bağımsızlığı Ve Hakimlik Teminatı
Bağımsızlık, bir kişi veya organın, diğer kişi ve organlarla olan her türlü ilişkilerinde, onlardan emir ve talimat almamaları, onların etki, telkin ve müdahalesine maruz kalmadan faaliyette bulunması anlamına gelmektedir.

Hukuk devleti ilkesinin söz konusu olabilmesi için yargı organının yasama ve yürütmeye karşı bağımsız olması gerekir. Anayasamızda, hiçbir organ, makam, merci veya

8 1982 Anayasası, m. 36

kişinin yargı yetkisini kullanan hâkimlere ve mahkemelere emir ve talimat veremeyeceği, tavsiye ve telkinde bulunamayacağı düzenlemesi yer almaktadır.9

1.2.1.9.Belirlilik İlkesi
Belirlilik ilkesinin kapsamında kanunsuz suç ve ceza olmaz, kanunların geriye yürümezliği, tabii hâkim, idarenin açıklılığı bulunmaktadır. Dolayısıyla belirlilik ilkesi birkaç unsuru bünyesinde bulundurmaktadır.

1.2.1.10.Yasamanın Yargısal Denetimi
Anayasamızın 11. maddesinde anayasa hükümlerinin yasama organını bağlayan temel hukuk kuralları olduğu belirtilmiştir.31 Buna göre bir hukuk devleti olan Türkiye’de yasama organı Anayasaya aykırı kanun kabul etmemelidir.

Aksi halde kanunun anayasaya aykırılığı nedeniyle Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği gibi Anayasamızda öngörülmemekle birlikte Yüksek Mahkemenin içtihatlarıyla geliştirilen kanunların yürütülmesinin durdurulmasına karar verilebilir.

1.2.1.11.Yürütmenin Yargısal Denetimi
Hukuka bağlı devlet ilkesinin en önemli sonuçlarından birisi, yönetimin eylem ve işlemlerinin tarafsız ve bağımsız mahkemelerce denetime tabi tutulmasıdır.10

1.2.1.12.İdarenin Kanuniliği
İdare, yürürlükteki kanunlara, hukukun genel ilkelerine saygılı olmalıdır. Bu görev, hukukun üstünlüğü ilkesinin tabii bir sonucudur. Bu ilke idare açısından bir yükümlülük getirmektedir. 11

9 1982 Anayasası, m. 138
10 ALPAR Erol, Yönetimin Hareket Serbestîsi Alanının Yargısal Denetimi ve Sınırları, sahife 1
11 AKYILMAZ, sahife 85

Bu yükümlülüğe göre idare, eylem ve işlemlerinde hukuka uygun davranmalıdır. İdare hem teşkilat hem de faaliyet olarak kanuna dayanmak zorundadır. Anayasamızın 123.maddesinde bu husus vurgulanmıştır.12

1.2.1.13.Devletin Mali Sorumluluğu
Hukuk devleti ilkesi idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zarardan sorumlu tutulmasını gerektirir. İdare, bazen yaptığı faaliyetler sebebiyle şahıslara ve kuruluşlara zarar verebilir.

Zarara uğrayan kişiler, idarenin faaliyetin sonucu uğradıkları bu zararın tazminini idareden isteyebilirler. Şayet idare bu zararı karşılamazsa ilgili yargı yoluna başvurarak zararın tazminini isteyebilir.

1.2.1.14.Kazanılmış Haklara Saygı
Kamu hukukunda en çok tartışılan konu kazanılmış hak (müktesep hak) kavramıdır. Bununla birlikte toplum hayatında kişiler çeşitli kanunlar dolayısıyla kazandıkları haklarını, kanun değişiklikleri ile kaybetmek istemezler.

Şu bir gerçektir ki, insanlar sahip oldukları hakları kullanarak, bu hakları kullanma açısından belirli alışkanlıklar edinirler. Bu hakların kaybı ise insanlara üzüntü, hatta acı verebilir.

12 1982 Anayasasının 123. maddesinde, “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.

Bu nedenle, hukuka saygılı idare veya hukuk devleti ilkelerine riayetkâr idare, kazanılmış haklara uygun davranmayı, kendine temel görev kabul etmelidir.13

Demokrasi, temel hak ve hürriyetlerin güvence altına alınması, kuvvetler ayrılığı, yargı organının bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı, belirlilik ilkesi, yasamanın yargısal denetimi, yürütmenin yargısal denetimi, idarenin kanuniliği, devletin mali sorumluluğu, kazanılmış haklara saygı da şekli unsurlarıdır.

1.2.2.İdari Yargıda Dava Açılmasının İşlemin Yürütülmesini Durdurmayacağı İlkesi
İdari işlemlerde temel kural olarak; aleyhine idari yargıda dava ikame edilmiş olması, o idari işlemin yürütülmesini durdurmaz. İdare, işlem aleyhine dava ikame edilmiş olsa dahi işlemini yürütmeye devam eder ve işlem tüm sonuçları ile hukuki olarak varlığını sürdürür.
Bu bağlamda bireylerin idari işleme iptal davası açmış olmaları; kişilere işleme uygun hareket etmeme imkânı sağlamaz. İdari işlem yargı kararıyla iptal edilinceye ya da idarece geri alınıncaya kadar etkili olarak geçerliliği korur ve yürütülmeye devam eder. İşlem mahkemece iptal edilmesi halinde; tamamen ortadan kalkar ve daha evvel bu işleme dayanılarak yürütülen işlemler hiç yürütülmemiş sayılır.

Bu bağlamda “yürütmenin durdurulması kurumu”, idari işleme karşı açılan iptal davası hakkında bir karar verilinceye kadar işlemin yürütülmesinin durdurulması imkânı sağlayan bir müessesedir.

Başka bir anlatım ile işlem hakkında yargı merciince esas hakkında bir karar verilinceye kadar işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilirse işlemin kişileri bağlama ve bireylerin işleme uyma yükümlülükleri askıya alınmış olur.

13 ÖZER Attila, Anayasa Hukuku, 2003, sahife 101

1.2.2.1.İdari İşlem Kavramı Ve Genel Özellikleri
İdare veya idare adına hareket eden özel hukuk kişilerince kamu gücü kullanılarak yapılan doğrudan veya belli bir süreç içinde rızaları olsun ya da olmasın kişi veya nesnelerin hukuki durumlarını etkileyen kamusal nitelikli tek yanlı irade açıklamalarıdır.14

İdari işlem, kamu gücü ayrıcalığı içeren hukuki işlemlerdir. İdari işlem, hukuki sonuç doğurmaya yönelik, kamu gücü ayrıcalığına dayanan irade açıklamalarıdır.15

İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar. İdari işlemler yargı kararıyla iptal edilinceye kadar hukuka uygun sayılırlar ve icrai sonuçlarını doğurur. İdari işlemler, doğduktan sonra yürürlüğe girmiş olsun/olmasın “aksine işlem” ilkesi ile “yetkide ve usulde paralellik” ilkesi izlenerek, yani aynı usul şekil kuralları uygulanmak ve asıl işlemi yapmağa yetkili makam tarafından tesis edilmek koşulu ile ilke olarak, kısmen veya tamamen kaldırılabilir.16

1.2.2.2.İptal Davası Nitelikleri
İdari yargı alanında yürütmenin durdurulması kurumunun hukuki mahiyeti ve niteliğinin saptanabilmesi için öncelikle; idare hukukuna özgü olan iptal davalarının genel olarak incelenmesinde fayda vardır. Neticeten yürütmenin durdurulması kararları idari işlemin iptali istemiyle açılan davalarda verilmektedir.

14 AKYILMAZ Bahtiyar, İdari İşlemin Yapılış Usulü, 2000, sahife 31
15 GÖZLER Kemal, İdare Hukuku Dersleri, 2002, sahife 200
16 İstanbul Barosu Dergisi, Sait GÜRAN, “İdari İşlem ve İdari Yargının Kuruluş ve İşleyişine İlişkin Temel Esaslar”,C. 77, S. 1-2-3, Mart 2003, sahife 9

Kişilerin, isteklerinin yerine getirilmesi veya anlaşmazlıklarının giderilmesi için idari yol ve yöntemleri kullanmak suretiyle, söz konusu hususları çözümlemek istemeleri çok doğal bir olaydır.

Bu bağlamda; kişilere kanunlarda değişik adlar altında, örneğin, idari başvuru, şikâyet, itiraz gibi, tanınmış bir haktır. Ancak, problemlerin bu yollarla giderilmesi her zaman mümkün değildir.

Neticeten, idare kamu gücü denilen üstün ve ayrıcalıklı yetkiler kullanmak suretiyle faaliyetlerde bulunduğu için kişilerin iradelerinin her zaman dikkate alınmamaktadır.

İptal davası kamu hukuku alanının en önemli ve en fonksiyonel davasıdır. İptal davaları özel hukuk alanında bulunmayan, tamamen idare hukukuna özgü davalardır. Bu dava ile idarenin kamu gücü kullanmak suretiyle tek yanlı iradesiyle almış bulunduğu kararların hukuka uygunluk denetimi yapılır.

İptal davası idari işlemin hukuka aykırılığı dolayısıyla iptalini, işlemin hukuki etkilerini ortadan kaldırmayı amaç edinen, bu niteliğiyle de “objektif dava” olarak adlandırılan bir davadır. İptal davasında temel amaç, hukuka aykırı idari işlemleri ortadan kaldırmak suretiyle
hukuk düzenini korumaktır. Bu sebeple de iptal davası taraflar arasındaki bir uyuşmazlık olarak nitelendirilemez, zira iptal davası kişinin ihlal edilmiş bulunan hakkını tazmin ve telafi etmek yönünde amacı olmayan, kamu düzeni yönü de öne çıkan, hukuk devleti garantisi olan bir davadır.

Davanın konusu hukuka aykırı bir idari işlemdir, yani dava hukuka aykırı işlemi yapmış olan idareye değil, hukuka aykırı işleme karşı açılmıştır.17

17 SEZGİNER Murat, Ayrılabilir İşlem Kuramı, 2000, sahife 17-18

1.2.2.3.Nedenleri
1.2.2.3.1.İptal Davasının Objektif Niteliği
İptal davalarında ne davacının durumu ne de davalının sübjektif bir hakkı ve şahsi durumu söz konusudur. İşlemin hukuk sistemine, objektif hukuk kurallarına uygun olup olmadığı araştırılır. Eğer dava iptal ile sonuçlanırsa etkisi yine işlem üzerinde ve objektif 18 hukuk âleminde görülecektir.

1.2.2.3.2.İdarenin Kamu Yararı Amacı
Kamu yararını tanımlama yetkisi, devletin yetkili organına aittir. Gerçekten bir faaliyetin kamu yararı amacına yönelik olup olmadığı konusunda tam bir görecelik ilkesi söz konusudur.

İdare kamu ihtiyaçlarını gidermekle yükümlüdür. İdare yapmış olduğu işlemlerde kamu yararını gerçekleştirme gayesi gütmektedir. Bireylerin tesis edilen her işleme karşı dava açmaları üzerine işlemin yürütülmesi kendiliğinden duracak olursa o zaman idare çalışamaz
hale gelir, oysaki idare süratli, düzenli, istikrarlı ve verimli bir şekilde çalışarak toplumun ihtiyaçlarını gidermelidir.

Dolayısıyla haklı ya da haksız yere dava açılması işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurursa idarenin eli kolu bağlanmış ve iş yapamaz hale gelmiş demektir. Kanunları uygulamakla yükümlü bulunan idare üstün kamu gücüne dayanarak tesis ettiği işlemlerin hukuka ve yasalara uygun olmasına dikkat etmelidir.

Amaç sadece idarenin yapmış olduğu işlemi yürütmek değil, işlemin mevzuata uygun olması ve kamu hizmetinin görülmesinin hukuk çerçevesinde yerine getirilmesidir.

18 ÇAĞLAYAN, sahife 106

1.2.2.3.3.Kuvvetler Ayrılığı İlkesi
İdari ve yargısal otoritelerin ayrılığı ve birbirlerine karşı bağımsızlığı ilkesi gereğince, yargı mercileri idareyi herhangi bir hal şeklini uygulamaya zorlayamazlar, onun yerine geçip icrai karar alamazlar. İdari dava açılmakla yürütmenin kendiliğinden durmaması, aynı
zamanda bu ilkenin de gereğidir.

1.2.2.3.4.İdari İşlemin İcrai Olması Ve Resen İcra İlkesi
İdarenin tek yanlı irade açıklaması ile hukuki sonuç doğuran işlemleri için icrai işlem, etkili işlem, kesin ve yürütülmesi gerekli işlem gibi kavramlar kullanılmıştır.

İcrailik idarenin iradesinin açıklanmak suretiyle mevcut hukuk düzeninde etkiler yaratması, hukuki sonuçlar ortaya çıkarmasıdır. Bu anlamda idari işlemin hukuk yönünden etkisi ani ve geneldir.

İcrailik ile kastedilen husus, işlemin hukuki etkisidir. İşlemin yürürlüğe girmesi, kesin olması, kişinin menfaatini ihlal etmesi gibi hususlar işlemin icrailiği ile ilgili değil; işlemin iptal davasına konu olup olamaması ile ilgili bir husustur.19

1.3. YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KURUMUNUN ÖNEMİ VE YARARI
İdari yargıda yürütmenin durdurulması kararlarını, bir idari davada, davacının istemi üzerine, yargı yerinin bir idari işlem ya da yargı kararının uygulanmasını dava sonuna kadar ertelenmesi olarak tarif edilebilir. Yürütmenin durdurulması kararı, idari işlemin uygulanmasını erteleyen geçici bir önlemdir.20

19 AKYILMAZ, sahife 100
20 ASLAN, sahife 27

1.3.1.Yürütmenin Durdurulması Kararının Önemi Ve Yararı
İdare kendisine verilen görevleri yerine getirmek için bir takım işlem ve eylemler yaparken, kamu yararı ve gücünden kaynaklanan üstün yetkiler ile donatılmıştır.

Bu yetkisini kullanarak bir işlem tesis eden veya eylemde bulanan idarenin bu faaliyetleri, yargı yerlerince hukuka aykırılığının tespitine kadar hukuka uygun kabul edilir.

İdare, kamu hizmetlerini kamu gücü ayrıcalıkları dediğimiz üstün hak ve yetkilerini kullanarak aldığı kararlarla yürütür. Hiçbir makam veya kuruluşun izni ya da onayı olmaksızın kendiliklerinden yürütülme özelliğine sahiptirler. 21

İdare tarafından tesis edilen bu işlemlerden hukuka uygunluk karinesinden yararlandıklarından bu işlemlere karşı dava açılması işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurmaz.

Kural olarak İdari işleme dava açılmasının işlemin yürütülmesini durdurmayacağı ilkesi 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesinde açıkça belirtilmiştir. Bu kuralın istisnası da yine aynı kanun maddesinde belirtilmiştir. Buna göre vergi mahkemelerinde, vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemini durdurmaktadır.

21 YAMAN Murat, Açıklamalı İçtihatlı Dilekçe Örnekli Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Kanunu, 2006, sahife 489

Öte yandan, yürütmenin durdurulması, yargısal bir karar olmakla beraber, başlı başına bir dava değil, iptal istemi sürülebilecek bir husustur. İptal davası içinde bir önlem niteliğindedir. 22

Bu bağlamda, iptal davası önkoşullar yönünden reddedilirse, yürütmenin durdurulması için gereken koşullar gerçekleşmiş olsa bile böyle bir karar verilemez.23

İdarenin gücü, onun adına hareket edenlerin gerçek kişiler olmaları nedeniyle yetkilerini kötüye kullanabilmeleri olasılığı ve idari işlemlerin gerçekleştikleri andan başlayarak kanunilik karinesi uyarınca hukuka uygun var sayılıp en azından hukuk alanında etkilerini göstermeleri ve çoğu kez idare tarafından da doğrudan yürütülüp gereklerinin yerine getirilmesi, iptal davalarını yargısal korunma ve hukuk devletinin ve önemli kurumu haline getirmiştir.

Hukuk devletinin ilkesinin temel güvencesi olan iptal davalarını çoğu kez anlamlı kılan da, yargı yerinden ancak böyle bir davanın açılmış olması koşuluna bağlı olarak istenebilecek yürütmenin durdurulması kararlarıdır.24

1.3.2.Yürütmenin Durdurulması Kararının Hukuki Niteliği Ve Şartları İle Özel Durumlar
1.3.2.1.Yürütmeyi Durdurma Kararlarının Hukuki Niteliği
İdari yargıda yürütmenin durdurulması kararlarını, bir idari davada, davacının istemi üzerine, yargı yerinin bir idari işlem ya da yargı kararının uygulanmasını dava sonuna kadar

22 ALFA İlhan Özay, Günışığında Yönetim Yargısal Korunma, 1996, sahife 151
23 ASLAN, sahife 27
24 ALFA, sahife 54-55

ertelenmesi olarak tarif edilebilir. Yürütmenin durdurulması kararı, idari işlemin uygulanmasını erteleyen geçici bir önlemdir.

1.3.2.2.Yürütmenin Durdurulması Kararları Ve İptal Kararları-İhtiyati Tedbir Kararları- Ara Karar
1.3.2.2.1.İptal Kararları Bakımından
Daha evvel yukarıda izah ettiğimiz üzere; yürütmenin durdurulması istemi bir dava türü değildir. Zira 2577 Sayılı yasada sayılan idari dava türleri arasında sayılmamıştır.25

Yürütmenin durdurulması kararları idari işlemin iptali istemiyle açılan davalarda verilebilir olup iptal davası ile birlikte istenebilecektir. Dolayısıyla iptal kararları ile yürütmenin durdurulması kararları arasında benzer noktalar bulunsa da farklı noktalar da bulunmaktadır.
İptal davası;

a. İşlemin hukuka uygunluğunun denetimi için açılabilir. Yerindelik denetimi yapılamaz. Zira o zaman idarenin yerine geçilmiş olur.
b. Bir idari kararın tümünün ya da bir bölümünün iptal edilmesini sağlar.
c. İptal davası açılabilmesi için davacının hakkının ihlal edilmiş olmasına gerek yoktur, menfaatinin ihlal edilmesi yeterlidir. Menfaat ihlalinin yargı yerlerince dar ya da geniş yorumlanması idarenin yargısal denetime tabi olmasıyla ilgilidir.

25 DEMİRKOL Selami- BAŞ Zuhal Bereket, İdari Yargıda Dava Açma ve Davaların Takip Usulü, 2005, sahife 126

d. İdarenin yürütülmesi gerekli ve tek yanlı işlemleri iptal davasına konu olur. Açıklayıcı, yol gösterici, bilgi verici, hazırlık işlemleri iptal davasına konu olmaz. İptal davasına ilişkin olarak yapılan bu açıklamalar yürütmenin durdurulması açısından da geçerlidir.

Ancak yukarıda belirtildiği gibi iptal kararları ile yürütmenin durdurulması kararları arasında faklılıklar da bulunmaktadır:

a. Bir davada iptal kararı vermek, dava konusu idari işleminin hukuka ve mevzuata aykırı olduğunun tespit edilmiş olması demektir. Oysa yürütmenin durdurulması kararında böyle olmayabilir, dava aşamasında ortaya çıkacak yeni durumlar davanın gidişini ve sonucunu değiştirebilir ve başlangıçta açıkça hukuka aykırı bulunmasına karşın idari işlem hakkında esastan ret kararı verilebilir.26

Bu haliyle yürütmenin durdurulması kararı geçici bir nitelik taşır ve işlemin uygulanmasını belli bir sürede ve en geç dava sonuçlanıncaya kadar engeller.

İdari işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmesi dava konusu edilen işlemin esasta da hukuka aykırılığı nedeniyle iptal edileceği anlamına gelmez. Ancak şunu da belirtmek gerekir ki, eğer işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş ise esasta da
genel olarak işlemin iptaline karar verildiği görülmektedir.

Fakat işlemin yürütülmesinin durdurulması karar verilmiş olması her zaman için işlemin iptaline karar verileceği anlamına gelmez. Aynı şekilde yürütmenin durdurulması isteminin reddi halinde de davanın esastan reddedileceği anlamı çıkarılamaz.

26 ASLAN, sahife 32

Zira yürütmesi yönünden reddedilen işlemlerin esasta iptal edildiği sıkça görülmektedir. Çünkü yasa koyucu yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesini çok ağır koşulların birlikte gerçekleşmesi şartına bağlamıştır.

b. İptal kararı uyuşmazlığı çözen, kesin hüküm teşkil eden kararlar iken yürütmenin durdurulması kararı sadece hukuka uygunluk karinesinden yararlanılarak icra edilen işlemin sonuçlarını doğurması askıya alınmış olur.
c. İptal kararları sonucu idare tarafından bir takım işlem ve eylemlerde bulunulması gerekir. Yürütmenin durdurulması kararlarında ise idarenin çoğu kez aktif olarak bir şey yapması gerekmez, pasif kalması yeterlidir. Yürütmenin durdurulması yargısal bir karar olmakla birlikte başlı başına bir dava olmayıp iptal davası ile ileri sürülebilecek bir husustur. İptal davasına sıkı sıkıya bağlı ve ondan ayrılmayan bir kurumdur.

Öyle ki, iptal davası ön koşullar nedeniyle reddedilirse (ilk inceleme sonucu 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 14. maddesinde belirtilen nedenlerden dolayı) yürütmenin durdurulması için gereken koşullar gerçekleşmiş olsa bile yürütmenin durdurulması kararı verilemez.

1.3.2.2.2.İhtiyati Tedbir Kararları Bakımından
İhtiyati tedbir, davacının davayı kazanması halinde dava konusu mala kavuşmasını daha dava sırasında (hatta davadan önce) emniyet altına almaya yarayan tedbirlere denmektedir27

Davanın ikamesi ile hükme bağlanması arasında geçen uzunca bir zaman müddeabihin (dava konusu şeyin) çeşitli şekillerde değişikliklere maruz kalmasına veya maruz

27 a.g.e, sahife 35

bırakılmasına neden olabilmektedir. Bu bağlamda bir ihtimal davanın sonunda alınacak olan hükmün icra edilebilmesi artık mümkün olmayabilir. İşte bu tehlikeyi bertaraf etmek amacıyla ihtiyati tedbir müessesi tanzim edilmiştir.

Menkul malların yediemine teslimi, gayrimenkuller üzerine ihtiyati tedbir konulması, çekişmeli şeyin muhafazası için, geciktirilmesinde tehlike veya önemli zarar olacağı anlaşılan hallerde amaç, konu ve usule uygunlukların bulunması halinde ihtiyati tedbir kararı verilebilir.

Bu kapsamda anlaşılacağı üzere; idari yargıdan tesis edilen yürütmeyi durdurma kararı ile adli yargıda ki ihtiyati tedbir kararı nitelik bakımından çok farklı olup; yürütmeyi durdurma kararlarının böyle bir amaç veya işlevleri yoktur. İdari yargıda hâkimin görevi, uyuşmazlıkların kesin çözüme bağlama süreci içerisinde idari işlemlerin özelliğini ve yürürlüğünü dikkate alarak, tarafların hukukunu etkin biçimde kollamaktır.

Danıştay 3. Dairesi 1978/1158 E., 1213 K. Sayılı 22.11.1978 tarihli kararı ile “ Yürütmenin durdurulması müessesesi, idari yargıya özgü ve onun en önemli dava türü olan iptal davalarının ayrılmaz bir unsuru olup adli yargıda yer alan ihtiyati tedbir gibi bir usul hükmü olarak nitelendirilmesi de doğru olamaz. ” şeklinde konuyu özetlemiştir.

1.3.2.2.3.Ara Karar Bakımından
Ara kararlar yargılamaya son vermeyen, onu yürütmeye, ilerlemeye yarayan kararlardır. Ara kararların ortak niteliği, mahkemenin davadan el çekmeyip bilakis devam etmesidir ki, uyuşmazlığın esastan çözülmesine bir adım daha yaklaşılmasıdır. Yani ara kararla amaçlanan uyuşmazlık konusu olayı mevzuatın öngördüğü biçimde usulüne uygun olarak çözüme kavuşturmaktır.

İdari yargılama usulünde re’sen araştırma ilkesi geçerlidir. Mahkeme veya hâkim uyuşmazlığın çözümü için gereli olan her türlü bilgi ve belgeyi yapacağı ara kararla davanın taraflarından veya başka bir kişi veya kurum ya da kuruluştan sorar ve ister.

Yürütmenin durdurulması kararı da uyuşmazlığı esastan sona erdirmeyip işlemin sonuç doğurmasını askıya alması yönüyle ara karara benzese de yürütmenin durdurulması kararı ara kararı değildir. Zira yürütmenin durdurulması işleme yönelik bir koruyucu tedbirdir. Ara karar ile birisinin lehine oluşan kazanılmış hak mahkemeleri bağlar iken yürütmenin durdurulması kararının davacı lehine müktesep hak oluşturması söz konusu değildir. İdari işleme süresinde dava açılmadığının anlaşılması durumunda bu husus gözetilerek karar verilir.

Yürütmenin durdurulması için aranan şartlar gerçekleşmiş olsa işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilemez (adli yargıda zamanaşımı defi). Bir uyuşmazlıkta yürütme hakkında verilen karar esas yönünden mahkemeyi kesin bir şekilde bağlamaz.

Kısaca, yürütmenin durdurulması kararları davanın esasını etkilemediği halde, ara kararı, davanın ilerlemesi, gerekli bilgilerin toplanması ve ara karara verilen cevabın niteliği verilecek hükme etkisi olacaktır.

1.3.2.3.Yürütmenin Durdurulması Kararının Şartları
İdari işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verebilmek için esasa ilişkin işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinden giderilmesi güç zararlara neden olması şartlarının gerçekleşmiş olması yanında usule yönelik koşulların da bulunması gerekmektedir.

521 sayılı Danıştay Kanununa göre 1973 yılında 1740 sayılı kanun ile getirilen değişiklikten önceki uygulamada; kanunun 94. Maddesiyle getirilen düzenlemeye bağlı olarak kararlar tesis edilmekteydi. Bu düzenleme de herhangi bir koşul belirtilmemiş ve “ Danıştay’da idari dava açılması ve kanun yollarına başvurulması itiraz olunan idari işlemlerin veya kanun yollarına başvurulması itiraz olunan idari işlemlerin veya yargı kararının yürütülmesini durdurmaz. Şu kadar ki, Dava Daireleriyle Dava Daireleri Kurulu taraflardan birinin isteği halinde, teminat karşılığında yürütmenin durdurulması karar verebilir” şeklindeydi.

Bu düzenlemeye göre tesis edilen kararlarda iki temel unsur yer almaktaydı bunlar: “işlemin veya kararın iptal edilmesi ihtimalinin galip olması” bununla birlikte “telafisi imkansız zararların meydana gelmesi konusunda ciddi bir belirtinin olması”’dır.

Ancak bu düzenleme tamamen takdir yetkisine dayalı olması ve genel koşulları belirleyememesi nedeniyle çeşitli tartışmalar ve kamuoyu tarafından tartışılan kararların tesisine neden olması nedeniyle 1973 yılında 1740 sayılı kanun ile getirilen değişiklik ile “telafisi güç durumlar ortaya çıkması veya dilekçede ileri sürülen hususların dosyanın durumuna göre ciddi ve idari veya yargı kararlarını iptalini haklı gösterecek nitelikte olması halinde” yürütmeyi durdurma kararı verilebileceği hükmü getirmiştir.28

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununa göre yukarıda izah olunan durumlarda göz önünde bulundurularak aşağıdaki düzenlemelere yer verilmiştir:

1.3.2.3.1.Esasa İlişkin Şartları
1.3.2.3.1.1.Telafi Güç Ve İmkânsız Zarar Doğması Şartı
İdari yargı yeri, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç zararların doğma olasılığı bulunup bulunmadığı, dava konusu işlemin davacının hukukunda meydana getireceği değişiklikleri, bu değişikliklerin etki ve sonuçlarını araştırarak saptamaya çalışır. Hangi

28 ASLAN, sahife 40-41-42-43

hallerde telafisi imkânsız zararının doğacağının takdiri mahkemeye aittir. Bunun tespitine yönelik herhangi bir belirti de mevzuatımızda düzenlenmemiştir.

Almanya Anayasa Mahkemesi, kararlarında gelecekte oluşabilecek telafi edilmezliğin sonuçlarının taraflar açısından ne olduğunu, neyin telafi edilemez olacağı veya taraflar açısından neyin beklenebilir olduğunu, nelerin tahammül edilebilir olduğunu değerlendirirken, genellikle bir varsayımdan hareket eder. Bu aynı zamanda zararın niteliğini saptama amacını güder. Mahkeme yürütmeyi durdurmayı gerektiren bir zarar olup olmadığını saptarken soyut kriteri somut uyuşmazlığa uygulama yolunu tercih etmektedir. Almanya Anayasa Mahkemesi yürütmenin durdurulması kararının yasama ve yürütmenin kararlarına bir müdahale olduğu noktasından hareketle bu yetkisini dikkat ve özenle kullanması gerektiğini sık sık vurgulamaktadır.29

Telafisi güç veya imkânsız zararların mutlaka maddi olması gerekmemektedir. Bazı durumlarda bu zarar manevi de olabilir. Zararın maddi olması durumunda ise, maddi zararın kişilerin ekonomik durumlarına göre farklılık arz etmektedir. Aynı maddi rakam ekonomik
durumu iyi olan kişiler için telafisi güç veya imkânsız durum oluşturmamakta iken; ekonomik durumu bozuk olanlar için telafisi güç zararların doğmasına neden olabilmektedir.

Uğranılan zarar maddi veya manevi nitelikte olabilir. İşlemin uygulanması halinde, muhatabın maddi veya manevi yönden zor durumda kalması ve bu zor durumun tahammül edilmesi güç ağırlıkta olması kanunun kabul ettiği giderilmesi güç veya imkânsız zarar deyiminin objektif niteliğini belirler.

29 DOĞAN İlyas, Alman ve Türk Anayasa Yargısında Yürürlüğü Durdurma,2. (Tıpkı) Baskı, Diyarbakır Nisan 2000. sahife 114

Kişilerin, kendileri açısından uğradıkları zararları giderilmesi güç olarak görmeleri doğaldır. Zararın güç ve imkânsız zarar niteliği objektif olmalıdır. Yani herkes için aynı anlama gelebilecek vasıfta giderilmesi güç veya imkânsız zarar söz konusu olmalıdır.30

Dolayısıyla davacının uğradığı zararın giderilmesi güç veya imkânsız niteliğinde bulunup bulunmadığı mahkeme gerekli araştırmayı re’sen yaparak kendisi belirleyecektir. Uygulamada idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğacağı
sonucuna varıldığında işlemin hukuka aykırılık şartı taşıyıp taşımadığı ile ilgilenilmeksizin işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilebilir.

Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Arsa Ofisi Genel Müdürlüğüne şube müdürü olan ve adı geçen Genel Müdürlüğün 5273 sayılı Kanun ile kapatılmasından sonra Bayındırlık ve İskân Bakanlığı İstanbul İl Müdürlüğü emrine şube müdürü olarak atanan davacının

15.7.2005 tarihli ve 16825 sayılı onayla bu defa aynı müdürlük emrine uzman olarak atanması işlemine bağlı olarak tesis edilen 18.8.2005 tarihli ve 9906 sayılı lojmandan çıkarılma işleminin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan davada İdare Mahkemesi;

”2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 4001 sayılı Kanunla değişik 27. maddesinin 2. bendinde; Danıştay veya İdari Mahkemelerin idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı
olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilecekleri hüküm altına alınmıştır. Bilindiği üzere idari yargı yerinde dava açılması, idari işlemin, yürütülmesini durdurmaz. İdare işlemini icra eder. Ancak işlemin icrasının, ilgilinin giderilmesi mümkün

30 KARAVELİOĞLU Celal, Açıklama ve Son İçtihatlarla İdari Yargılama Usulü Kanunu, C. 2, 6. Bası, Ankara 2006., sahife 1288-1289

olmayan zararına sebep olduğu hallerde, ihtiyati tedbir olarak yürütmenin durdurulması yolu benimsenmiştir.

Her ne kadar, gerek Anayasanın 125. gerekse 2577 sayılı Kanunun 27. maddesinde idari işlemin açıkça hukuka aykırı ve icrası halinde telafisi güç ve imkânsız zararların doğması şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde yürütmenin durdurulması kararı verilebileceği
öngörülmüş ise de T.C. Anayasasının 125. maddesinde “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” hükmü getirilerek yargısal denetimin Hukuk Devleti anlayışının zorunlu unsuru olduğu da vurgulanmıştır.

Bu bağlamda, 2577 sayılı kanunun iptal davası açabilmek için öngördüğü 60 günlük süre dava açıldıktan sonra mahkemece yapılacak usulü işlemler için tanıdığı süreler gözetildiğinde idarece tesis edilen işlemde icra tarihinin belirtilmemiş ve hemen icra edilebilir
olması, söz konusu zaman aralığının dava açılması halinde mahkemece çözümlenebilmesine yetecek makul bir süreden az olması ve yine işlemin icrası halinde doğacak zararın telafisi imkânsız olması halleri, hukuka aykırı bir durumun varlığını ortaya koymaktadır. Zira işlemin icrasından sonra hukuka uygunluk denetimi yapılarak uyuşmazlığın esasının çözümlenmesi suretiyle mahkemece verilen kararın artık uygulanma imkânı kalmayacaktır. Bu haliyle Anayasanın 125. maddesi ile tanınan yargısal denetimi engelleyecek nitelikteki idari uygulamaların Hukuk Devleti anlayışı ile bağdaştırılması da mümkün değildir.

Uyuşmazlığa konu olayın niteliğine ve dosyadaki mevcut bilgi ve belgelere göre, dava konusu işlemin hukuka uygun olup olmadığı bu aşamada saptanamamakla birlikte, işlemin uygulanması halinde davacının maddi ve manevi yönden olumsuz olarak etkileneceği göz
önüne alındığında, telafisi güç ve imkânsız zararın doğacağı açık olduğundan, yürütmenin durdurulması isteminin;

1– Dava konusu işlemle bu işlemin dayanağını teşkil eden tüm bilgi ve belgeleri içeren işlem dosyasının davalı idareden istenilmesine,
2– Atama işlemine karşı açılan davada herhangi bir karar verilip verilmediği sorularak, karar verilmişse bir örneğinin taraflardan istenilmesine, davalı idarenin birinci savunması alınıp yürütmenin durdurulması istemi hakkında yeniden bir karar verilinceye ya da cevap
verme süresi geçirilinceye kadar KABULÜNE, davalı idarenin savunma yapabilmesi için 30 gün süre verilmesine, savunma verilmemesi halinde dosyada mevcut bilgi ve belgelere göre karar verileceği hususunun davalı idareye duyurulmasına” karar verilmiştir.31

Görüldüğü üzere işlemin hukuka uygun olup olmadığı tespit edilememekle beraber işlemin uygulanmasının davacının “telafisi güç ve imkânsız zararlarına neden olabilecek nitelikte” görülen işlemin yürütülmesinin geçici nitelikte de olsa durdurulmasına karar verilmiştir. Bu çerçevede yıkım, tahliye gibi işlemlerin uygulanmasının telafisi güç veya imkânsız nitelik taşıdığını söylemek de zor değildir.

1.3.2.3.1.2.Açıkça Hukuka Aykırılık Şartı
Bir işlemin hukuka aykırı olup olmadığı hususu ancak yargılamanın sonucunda anlaşılabilir. Zira taraflar iddia ve savunmada bulunduktan sonra işlemin hukuka uygun ya da aykırı olduğu sonucuna varılabilir.

Hukuka aykırılık iptal davası sonucunda anlaşılabilecek bir koşuldur. O halde açıkça hukuka aykırılık dava dilekçesinden veya davacı tarafından sunulan ek ve belgelerden anlaşılabilecek nitelikte olmadığından çoğu zaman yargı yerlerince davalı idarenin savunması

31İstanbul 4. İdare Mahkemesi, 8.5.2006 gün ve E 2006/1671 Sayılı Kararı benzer nitelikte İstanbul 4. İdare Mahkemesi 20.6.2006 gün ve E 2006/1917 Sayılı Dosyada “katkı payının yatırmayan öğrencinin üniversite ile ilişiğinin kesilmesi işlemine karşı açılan davada işlemin uygulanmasının davacının giderilmesi güç zararlarına neden olabileceği sonucuna varıldığından savunmaya kadar kabul kararı” verilmiştir. Aciliyet niteliği olan işlerde telafisi güç zararın gerçekleştiği kabul edilmekte, açıkça hukuka aykırılık şartının geçekleşip gerçekleşmediği tespit edilmeksizin yürütmenin durdurulması kararı verilebilmektedir.

alındıktan sonra yürütmenin durdurulması hakkında bir karar verilir. Hukuka aykırılığı tespit etmek yetkisi de mesleki bilgi ve formasyona sahip yargıç tarafından değerlendirilecektir.32

Ancak hukuka aykırılık da başlı başına yeterli değildir, yargıç işlemin açıkça hukuka aykırı olduğunu tespit etmelidir. Görüldüğü üzere kanun koyucu açıkça hukuka aykırılık şartının gerçekleşmesi koşulunu araması yürütmenin durdurulması kararını verilmesini zorlaştırma eğiliminde olduğunun göstergesidir. Zira işlemin açıkça hukuka aykırı olup olmadığı hususu dava dosyasının tekemmül etmesi ile anlaşılabilecek bir durumdur.

Dolayısıyla esasta tespit edilebilecek olan açıkça hukuka aykırılık şartının işin aciliyetinden dolayı öngörülen yürütmenin durdurulması müessesesi için aranması hukuk devleti ilkesine aykırılık teşkil eder.

12.855 YTL ecri misil bedelinin tahsili amacıyla düzenlenen ödeme emrine karşı açılan davada;

“Dava konusu ödeme emrinin dayanağını oluşturan ecrimil düzelteme ihbarnamesine karşı açılan davada ecrimisil düzeltme ihbarnamesinin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiğinden ödeme emri ile tahsili istenilen ecrimisil bedelinin belirlenmesine ilişkin işlemin
(ihbarnamenin) mahkeme kararıyla yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmesi nedeniyle ortada kesinleşmiş ve tahsili gereken bir kamu alacağının varlığından söz edilemeyeceğinden açıkça hukuka aykırı olan ve uygulanması halinde davacının giderilmesi güç zararlarına neden olabilecek nitelikte bulunan dava konusu ödeme emrinin yürütülmesinin durdurulmasına” karar verilmiştir.33

32 ALFA, sahife 65
33 İstanbul 4. İdare Mahkemesi, 13.9.2005 gün ve E 2005/1609 Sayılı Kararı,

Bu kararda anlaşılacağı üzere işlemin (açıkça) hukuka aykırı olduğu tespit edilmiş ve bu aykırılığın da giderilmesi güç zararlara neden olabileceği anlaşıldığından yürütmenin durdurulması kararı verilmiştir. Yürütmenin durdurulması kararı verilmesindeki hareket
noktası açıkça hukuka aykırılıktır.

Mahkemelerce ise açıkça hukuka aykırılık şartından ziyade genel bir inceleme ile anlaşılan bir hukuka aykırılık tespit edildiği durumlarda da yürütmenin durdurulması kararı verilmektedir. Yani mahkemeler açıkça hukuka aykırılık şartı aramamaktadırlar. Öte yandan
yukarıda belirtildiği gibi açıkça hukuka aykırılığın dava dilekçesinden anlaşılması zor olduğundan şayet işlemin uygulanması halinde davacının giderilmesi güç zararları doğacaksa açıkça hukuka aykırılık şartı aranmadan işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar
verilebiliyor. Aynı şekilde işlemin açıkça hukuka aykırı olduğunun anlaşıldığı durumlarda da bu açıkça aykırılığın giderilmesi güç zararlara da yol açabileceği kabul edilerek işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilebiliyor.

Hukuka aykırılık kavramı da sadece kanuna ve mevzuata aykırılık hali ile sınırlı değildir. Eşitlik, adalet, hak ve nesafet kurallarına aykırılık hukuka aykırılık teşkil ettiği gibi yazılı olmayan ancak bağlayıcı niteliği olan hukuki teamüllere de aykırılık hukuka aykırılık
kapsamında değerlendirilir.

Koşulların Birlikteliği, idari işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilebilmesi için bu iki koşulun birlikte gerçekleşmesi şartını aramaktadır. Ancak bu iki koşulun birlikte gerçekleşmesi zordur. 34

Kanun koyucu iki şartın birlikte gerçekleşmesi koşulunu araması yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesini zorlaştırma eğiliminde olduğunu göstermektedir. Ancak

34 2577 Sayılı Yasa gereği açıkça hukuka aykırılık ve giderilmesi güç veya imkansız zararların birlikteliği, bkz. 2577 Sayıl Kanun 27/2 m.

hukuk devleti ilkesi gereği idarenin tüm işlemlerinin yargısal denetime tabi olmasının ve işleme dava açılmasının işlemin yürütmesini durdurmadığı göz önüne alındığında bu iki koşulun birlikte gerçekleşmesi şartının aranması pek yerinde olmamıştır.

Bu durumdan olsa gerek ki, uygulamada, işlemin telafisi güç zararlara yol açacak nitelikte olduğunun tespit edildiği durumlarda geçici nitelikte de olsa yürütmenin durdurulması kararı verildiğini belirtmiştik. Kaldı ki yargı kararları da bu doğrultudadır.35

1.3.2.3.1.3. 6352 sayılı Kanun’un 57. maddesiyle 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinin 2. Fıkrası değişiklik

2.7.2012 tarihinde kabul edilen 6352 sayılı Kanun’un 57. maddesiyle 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinin 2. fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir:

“2.Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma
süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir.
Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur. Sadece ilgili kanun hükmünün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulduğu gerekçesiyle yürütmenin durdurulması kararı verilemez.”

35 İstanbul 4. İdare Mahkemesi, 8.5.2006 gün ve E 2006/1627, İstanbul 4. İdare Mahkemesi, 2.6.2006 gün ve E 2006/1812, ÖZAY’a göre “Hukuka aykırılığı yüzeysel olarak gözlemlemekle yetinip, işlemin uygulanması ile ortaya çıkacak durumu değerlendirmek ve hele iptal kararının uygulanabilmesi güçleşecekse yürütmenin durdurulması konusunda hiçbir duraksama geçirmeden karar vermek hukuk devletinin uyulması zorunlu kıldığı tek ölçüttür” Yargısal Korunma, sahife 81

2577 sayılı Kanun’un 27. maddesinin 2. fıkrası değişiklikten önceki hali, Anayasa’nın

125. maddesinin 5. fıkrasının aktarılmasından ibaretti ve şu şekildeydi:

Görüldüğü üzere, 6352 sayılı Kanun’la yapılan değişiklikle, Danıştay ve idarî mahkemelerin yürütmeyi durdurma kararı verebilmesi için Anayasa’nın 125. maddesinde ifade edilen idarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması
ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi şartına ilaveten davalı idarenin savunmasının alınması şartı eklenmiştir. Savunma süresi içerisinde savunma yapılmaması halinde ise savunma olmaksızın yürütmeyi durdurma kararı verilebilecektir.

Anayasa’nın 125. maddesinin 5. fıkrasının ifadesinden de anlaşılacağı üzere, yürütmeyi durdurma kararları açıkça hukuka aykırı olan bazı idarî işlemlerin uygulanması nedeniyle telafisi güç veya imkânsız zararların doğmasını engellemek amacıyla verilen ara kararlardır. Dolayısıyla istisnaî ve acil hallerde söz konusu tedbire başvurulur. Söz konusu tedbire keyfî şekilde başvurulmasını ve dolayısıyla idarenin işleyişinin yargı kararlarıyla kesintiye uğramasını engellemek amacıyla, Anayasa’da, yürütmeyi durdurma kararı
verilebilmesi için hem idarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması şartının, hem de işlemin hukuka açıkça aykırı olması şartının birlikte arandığı görülmektedir.

36 6352 sayılı Yargı Hizmetlerinin Etkinleştirilmesi Amacıyla Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması ve Basın Yayın Yoluyla İşlenen Suçlara İlişkin Dava ve Cezaların Ertelenmesi Hakkında Kanun

6352 sayılı Kanun’la bu şartlara, yürütmeyi durdurma kararının verilebilmesi için davalı idarenin savunmasının alınması şartı eklenmiştir. Ancak, Anayasa Mahkemesi’nin 2006/20 esas sayılı, 2006/25 karar sayılı ve 22.2.2006 tarihli kararında yürütmeyi durdurma kararlarında davalı idarenin savunmasının alınmasının, mahkemelerin yürütmeyi durdurma konusunda karar vermesini geciktirmesi nedeniyle kişilerin telafisi imkânsız zararlara neden olacağı ifade edilmiştir.

İlgili olayda, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’yla Bankacılık Denetleme ve Düzenleme Kurulu’nun işlemlerine karşı açılacak davalarda yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi için Kurul’un savunmasının alınması şart koşulmuştur. İlgili düzenlemede, davacı ve savunma
hakları arasında denge sağlamak amacıyla 30 günlük savunma süresi 7 güne indirilmiş olsa da Anayasa Mahkemesi ilgili düzenlemeyi iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin, idarî işlemlerle ilgili yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi için davalı idareden savunma
alınması şartıyla ilgili düşüncesi şu şekildedir:

“Anayasa’nın “Yargı yolu” başlıklı 125. maddesinin beşinci fıkrasında “İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.”, maddenin gerekçesinde de yürütmenin durdurulması ile ilgili olarak “…hangi hallerde yürütmenin durdurulması kararı verilebileceği açıklıkla belirtilmek yoluna gidilmiştir. Bu şekilde, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için madde de gösterilen iki şartın bir arada bulunması ve ayrıca gerekçe gösterilmesi gerekmektedir.” denilmiştir. Buna göre yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için “idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararın doğması” ve “İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması” koşullarının birlikte gerçekleşmesi gereklidir. Anayasa’da yürütmenin durdurulması ile ilgili olarak başka bir koşul bulunmamaktadır. Buna karşılık itiraz konusu kurala göre “idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararın doğması” durumu davanın ilk aşamasında belirlense bile yürütmenin durdurulması kararı verilemeyecek ve süresi kısaltılsa da öncelikle Kurumun savunması alınıp duruşma yapılacağından belli bir sürenin geçmesi gerekecektir. Bu itibarla itiraz konusu kural her ne kadar yürütmenin durdurulması koşullarını değiştirmemekte ise de, mahkemelerin bu konuda karar vermesini geciktirerek kişilerin telafisi imkansız zararlarla karşıla?